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Petit guide sur les dispositions législatives en matière d’éoliennes

M. Richard E. Langelier, juriste et sociologue, a présenté son Petit guide sur les dispositions législatives en matière d’éoliennes lors d’une séance d’information virtuelle gratuite organisée par le collectif PCENY le 15 février où il était également disponible pour répondre aux questions des citoyens et élus présents.

Pour accéder à la rediffusion de cette rencontre, consultez la page Facebook du collectif.

Son petit guide, ci-dessous, présente et explique plusieurs articles de la loi sur les compétences municipales.

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  1. Ouverture

Le texte qui va suivre présente les principales dispositions applicables lorsqu’un promoteur veut installer des éoliennes industrielles dans le territoire d’une municipalité.

Dans un premier temps, nous allons reproduire les dispositions afférentes aux éoliennes et, par la suite, nous les commenterons brièvement.

  1. Dispositions législatives
    1. La loi sur les compétences municipales

La loi sur les compétences municipales établit les compétences ou les juridictions des municipalités locales. Le 3e alinéa de l’article 4 est ainsi formulé :

4. En outre des compétences qui lui sont conférées par d’autres lois, toute municipalité locale a compétence dans les domaines suivants :

[…]

3° la production d’énergie et les systèmes communautaires de télécommunication ;

Commentaires
Comme on peut le constater, la production d’énergie relève strictement des municipalités locales. Ce n’est donc que par une délégation de pouvoir que les municipalités régionales de comté (MRC) peuvent intervenir dans la production d’énergie éolienne. De ce fait, la responsabilité première dans la production d’énergie éolienne est donnée à la municipalité locale. Partant de cette responsabilité, il revient donc principalement aux municipalités locales de s’assurer que cette production se fait conformément à la volonté des citoyens et citoyennes concernés.
  1. La compétence des MRC en regard à la production d’énergie éolienne

Les dispositions des articles 111 à 111.4 sont ainsi formulées :

111. Toute municipalité régionale de comté peut exploiter, seule ou avec toute personne, une entreprise qui produit de l’électricité provenant d’une source d’énergie renouvelable. L’entreprise peut exercer toute activité de stockage qui est accessoire à ses activités de production.

Dans le cas où l’entreprise produit de l’électricité au moyen d’une centrale hydroélectrique, elle doit être sous le contrôle de la municipalité régionale de comté. Toutefois, si cette dernière exploite l’entreprise avec une municipalité locale ou avec un conseil de bande au sens de la Loi sur les Indiens (L.R.C. 1985, c. I-5) ou de la Loi sur les Naskapis et la Commission crie-naskapie (S.C. 1984, c. 18), l’entreprise peut être sous le contrôle de l’un ou plusieurs de ces exploitants.

Lorsque l’exploitation prévue au premier alinéa se fait conjointement avec une autre municipalité ou un conseil de bande, il n’est pas nécessaire que l’exploitation ait lieu sur le territoire de chacun de ces exploitants.

111.0.1. Toute municipalité régionale de comté qui désire exploiter une entreprise visée à l’article 111 avec une personne qui exploite une entreprise dans le secteur privé doit procéder à un appel de candidatures lorsque le projet vise à exploiter une entreprise sous le contrôle d’une ou de plus d’une municipalité régionale de comté ou municipalité locale.

Cet appel de candidatures doit inviter toute personne qui exploite une entreprise dans le secteur privé à soumettre son expérience et ses principales réalisations relativement à la fourniture de biens ou de services reliés à la production d’énergie et indiqués dans l’appel de candidatures.

Celui-ci doit être publié dans un système électronique d’appel d’offres accessible aux entrepreneurs, en outre de ceux ayant un établissement au Québec, qui ont un établissement dans un territoire visé par un accord intergouvernemental de libéralisation des marchés applicable à la municipalité régionale de comté et dans un journal diffusé sur le territoire de celle-ci.

111.0.2. Les articles 477.4 à 477.6 et 573 à 573.3.4 de la Loi sur les cités et villes (chapitre C19) ou les articles 935 à 938.4 et 961.2 à 961.4 du Code municipal du Québec (chapitre C27.1), selon le cas, s’appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires, à l’exploitant d’une entreprise visée à l’article 111 lorsqu’elle est sous le contrôle d’une ou de plus d’une municipalité régionale de comté ou municipalité locale. Cet exploitant est réputé être une municipalité pour l’application de l’un ou l’autre des règlements pris en vertu des articles 573.3.0.1 et 573.3.1.1 de la Loi sur les cités et villes ou des articles 938.0.1 et 938.1.1 du Code municipal du Québec, selon le cas.

Parmi les adaptations que requiert l’application du premier alinéa, les suivantes sont applicables: dans le cas où l’exploitant ne possède pas de site Internet, la mention et l’hyperlien visés au deuxième alinéa de l’article 477.6 de la Loi sur les cités et villes ou de l’article 961.4 du Code municipal du Québec doivent être publiés dans tout autre site que l’exploitant détermine; l’exploitant donne un avis public de l’adresse de ce site au moins une fois par année; cet avis doit être publié dans un journal diffusé sur le territoire de chaque municipalité régionale de comté ou de chaque municipalité locale visée au premier alinéa.

111.1. La municipalité régionale de comté doit, si elle désire exploiter une entreprise visée à l’article 111, adopter une résolution annonçant son intention de le faire. Une copie de cette résolution doit être notifiée à chacune des municipalités locales dont le territoire est compris dans celui de la municipalité régionale de comté.

Au moins 45 jours après la notification de la résolution prévue au premier alinéa, la municipalité régionale de comté peut exploiter l’entreprise.

111.2. Toute municipalité régionale de comté qui participe à l’exploitation d’une entreprise visée à l’article 111 peut, sur autorisation du ministre, être caution de toute personne qui exploite cette entreprise.

L’article 111.1 s’applique, compte tenu des adaptations nécessaires, au cautionnement prévu au premier alinéa.

Avant de donner son autorisation, le ministre peut ordonner à la municipalité régionale de comté de soumettre la décision autorisant le cautionnement à l’approbation des personnes habiles à voter des municipalités locales qui doivent contribuer au paiement des dépenses relatives à l’exploitation de l’entreprise.

La Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (chapitre E2.2) s’applique, compte tenu des adaptations nécessaires, à l’approbation prévue au troisième alinéa.

111.3. Le total de la participation financière et des cautions que la municipalité régionale de comté fournit à l’égard d’une même entreprise visée à l’article 111 ne peut excéder celui qui est nécessaire à l’installation d’équipements de production d’électricité d’une puissance de 50 mégawatts et d’équipements de stockage accessoires.

111.4. Lorsque l’une ou l’autre des municipalités visées aux articles 4 à 6, 8 et 9 de la Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations (chapitre E-20.001) pourrait exercer, en vertu de l’article 98, une compétence prévue à l’un ou l’autre des articles 111 et 111.2, la compétence est exercée par la municipalité centrale au sens de l’article 15 de cette loi et elle est assimilée à une compétence d’agglomération.

Commentaires
En regard de l’interprétation du 1er alinéa de l’article 111, la compétence de la MRC ne s’applique pas simplement aux éoliennes, mais à toutes formes de production d’énergie renouvelable. Par ailleurs, il faut relever que cette compétence s’étend jusqu’au stockage de l’énergie produite. À l’étape actuelle, les projets de production d’énergie éolienne seront rattachés directement au réseau d’Hydro-Québec. Toutefois, dans un avenir indéterminé, on pourrait aussi voir installer des appareils de stockage comme on en a vu en Ontario dans le reportage de La semaine verte du 18 novembre 2023.Comme le prévoit le 3e alinéa de l’article 111, il n’est pas nécessaire que les partenaires d’un projet aient installé sur leur propre territoire des éoliennes. C’est sans doute ce qui explique le fait que les Waban akis (Abénakis) ont pu investir dans le projet de la MRC d’Arthabaska bien qu’il n’y aurait pas d’éoliennes sur leur territoire.En regard des dispositions de l’article 111.0.1, celles-ci ne s’auraient être applicables à des projets comme celui de Nicolet-Yamaska puisqu’au mieux, la MRC ne sera que coactionnaire de la compagnie en cause.Les dispositions énumérées dans le Code municipal ou dans La loi sur les cités et villes réfèrent aux appels d’offre et à la mécanique qui doit être mise en place. Dans le cas du Centre du Québec, ces dispositions sont non pertinentes.Les dispositions de l’article 111.1 sont non pertinentes puisque ce ne serait pas la MRC Nicolet-Yamaska qui serait l’exploitante.En regard de l’article 111.2, une MRC peut se porter caution d’une entreprise avec l’autorisation du ministre. Remarquons ici que le ministre peut (et non doit) exiger un référendum qui serait organiser par la MRC. Ceci contredit donc l’affirmation de la MRC Nicolet-Yamaska qui affirme qu’en tant que MRC, elle ne peut organiser de référendums.En vertu de l’article 111.3, la contribution d’une MRC ne doit servir qu’au financement des appareils de production ou de stockage et non aux autres frais relatifs à l’exploitation d’une entreprise.Selon notre compréhension de la disposition apparaissant à l’article 111.3, la contribution maximale de la MRC ne pourrait dépasser ce qui est nécessaire à la production de 50 mégawatts. Toutefois, les informations fournies par la MRC semblaient indiquer un investissement beaucoup plus considérable, ce qui serait contraire à la loi…L’article 111.4 est non pertinent. La disposition s’applique aux grandes villes.
  1. La loi sur l’aménagement et l’urbanisme

Une MRC a comme obligation de voir à l’aménagement de son territoire. Pour ce faire, elle doit examiner différents éléments. Ainsi, l’article 2.2.1 énumère les éléments devant être pris en compte dans cet exercice de l’aménagement du territoire. La disposition est ainsi formulée :

2.2.1. La planification territoriale des communautés métropolitaines, des municipalités régionales de comté et des municipalités poursuit, sans s’y restreindre, les finalités suivantes:

1° l’utilisation optimale du territoire, notamment en vue de limiter l’étalement urbain, de manière à assurer que les générations futures pourront y vivre et y prospérer;

2° la création de milieux de vie complets, de qualité, conviviaux et propices à l’adoption de saines habitudes de vie;

3° le développement et le maintien d’une offre en habitation répondant à la diversité des besoins;

4° la prévention et la réduction des risques et des nuisances susceptibles d’affecter la santé et la sécurité des personnes et la sécurité des biens;

5° la lutte contre les changements climatiques, incluant l’adaptation à ceux-ci;

6° le développement de communautés prospères, dynamiques et attractives;

7° la mobilité durable, dans une perspective de sécurité, d’accessibilité et de multimodalité;

8° la protection, la mise en valeur et la pérennité du territoire et des activités agricoles;

9° la conservation et la mise en valeur des milieux naturels et de la biodiversité ainsi que l’accessibilité à la nature;

10° la préservation et la mise en valeur du patrimoine culturel et des paysages;

11° la gestion optimale des infrastructures et des équipements publics;

12° la gestion durable et intégrée des ressources en eau;

13° la préservation et la mise en valeur des ressources naturelles.

Commentaires
Nous allons commenter brièvement certaines dispositions dont le 1er, 4e, le 8e, le 10e et le 12e paragraphe.En regarde de l’application du 1er paragraphe de l’article 2.2.1, rappelons que l’argument souvent invoqué à l’effet que les revenus provenant des éoliennes permettent d’éviter l’étalement urbain par les revenus rendus ainsi disponibles. Il importe de rappeler que les éoliennes ne sont pas une façon réelle d’éviter l’étalement urbain puisqu’elles vont accaparer une partie équivalente du territoire à ce que ferait l’installation de maisons unifamiliales.En regard du 4e paragraphe qui traite l’évaluation des nuisances, le moins que l’on puisse dire c’est que l’examen de la MRC Nicolet-Yamaska a été des plus sommaires.En regarde du 8e paragraphe en lien avec la protection des terres agricoles, aucune initiative réalisée par la MRC n’a été rendue public. Rappelons toutefois que l’UPA s’est retirée du comité consultatif mis sur pied par la MRC à la demande du collectif Pour un choix éclairé dans Nicolet-Yamaska. Par ailleurs, les représentants de la MRC ont brillé par leur absence lors du colloque « Pour une transition énergétique éclairée » du 28 octobre 2023 où des représentants du milieu agricole sont venus exposer les enjeux relatifs à la présence d’éoliennes sur les terres agricoles. Une rencontre entre l’UPA et les représentants de la MRC se serait également tenue le 20 novembre 2023 sans résultats tangibles. À tout évènement, si consultation il y a eu, elle ne fut que sommaire et est survenue alors que le projet était déjà en cours.Quant à l’examen de l’impact sur le paysage de l’installation d’éoliennes, lors de la rencontre du conseil des maires du novembre 2023, il semble bien que l’examen de cet impact ait été évalué simplement par une consultation téléphonique avec un représentant du ministère des Affaires municipales et de l’Habitation.Quant à la gestion des ressources en eau prévu par le 12e paragraphe de l’article 2.2.1, rappelons que la région du Centre-du-Québec est considérée comme fragile puisque de nombreuses failles naturelles permettent déjà la remontée du méthane thermogénique. L’installation de plateformes géantes pour accueillir les éoliennes dans un sous-sol riche en schiste, présente donc un risque important pour l’eau potable, comme l’exemple ontarien nous le montre.
  1. Le règlement de contrôle intérimaire (RCI)

La finalité essentielle du RCI est donnée par l’article 62 de la loi de l’aménagement et l’urbanisme.

62. Le conseil de l’organisme compétent peut interdire les nouvelles utilisations du sol, les nouvelles constructions, les démolitions, les demandes d’opérations cadastrales et les morcellements de lots faits par aliénation.

Toutefois, une telle interdiction ne vise pas:

1° les nouvelles utilisations du sol, constructions, démolitions, demandes d’opérations cadastrales et morcellements de lots faits par aliénation:

a)  aux fins agricoles sur des terres en culture;

b)  aux fins de l’implantation d’un service d’aqueduc ou d’égout dans une rue publique existante faite par une municipalité en exécution d’une ordonnance rendue en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement (chapitre Q2);

c)  aux fins de l’implantation d’un réseau d’électricité, de gaz, de télécommunications ou de câblodistribution;

d)  aux fins d’une activité d’aménagement forestier ou d’une activité d’aménagement à des fins fauniques sur des terres du domaine de l’État;

2° les demandes d’opérations cadastrales nécessitées par une déclaration de copropriété faite en vertu de l’article 1038 du Code civil ou par l’aliénation d’une partie de bâtiment requérant la partition du terrain sur lequel il est situé.

Pour l’application du premier alinéa, le conseil peut prévoir que les nouvelles utilisations du sol, les nouvelles constructions, les démolitions, les demandes d’opérations cadastrales et les morcellements de lots faits par aliénation constituent des catégories d’activités, établir des sous-catégories ou diviser le territoire de l’organisme compétent. Il peut alors décréter des interdictions qui s’appliquent à une, plusieurs ou l’ensemble des catégories, sous-catégories ou parties de territoire ou qui varient selon celles-ci ou selon toute combinaison faisant appel à une catégorie ou sous-catégorie et à une partie de territoire.

Le plus tôt possible après l’adoption de la résolution par laquelle le conseil prend la décision prévue au premier alinéa, la modifie ou l’abroge, le secrétaire publie un avis de la date de cette adoption dans un journal diffusé sur le territoire de l’organisme compétent. Il transmet, en même temps, une copie certifiée conforme de cette résolution au ministre et à chaque organisme partenaire.

Commentaires
L’article 62 de la loi nous donne la finalité essentielle d’un règlement de contrôle intérimaire : il s’agit d’interdire une activité qui n’est pas prévu dans le schéma d’aménagement mais qui est susceptible d’entrainer des dommages ou un tort à la municipalité.Il ne faut donc pas considérer qu’un tel règlement autorise une activité. Utiliser un RCI à cette fin constitue donc un usage inapproprié. Dans le cas de la MRC Nicolet-Yamaska, alors qu’il était parfaitement possible d’interdire l’implantation d’éoliennes par le simple fait qu’Hydro-Québec exige une résolution d’appui des municipalités concernés constituait un usage inapproprié d’une telle disposition. Pire, il s’agit d’un détournement des finalités prévues par la loi.Quant aux exceptions prévues par le 2e alinéa de l’article 62, il faut remarquer que l’exception qui concerne l’installation d’un réseau d’électricité ne peut être assimilé à un réseau de production d’électricité.Quant au paragraphe a) visant la production agricole, on ne peut certes concevoir les éoliennes comme faisant partie intégrante de la production agricole.Quant aux obligations prévues par le 3e alinéa exigeant la publication dans un journal local et l’envoi aux municipalités de la MRC, on peut considérer qu’il s’agit d’une obligation qui, si elle n’était pas remplie, empêcherait la mise en vigueur du RCI.

63. Le conseil de l’organisme compétent peut, par la même résolution, prévoir que, sur délivrance d’un permis, une interdiction prévue à l’article 62 peut être levée et établir les conditions et modalités de cette délivrance, lesquelles peuvent varier selon les catégories, sous-catégories, parties de territoire ou combinaisons établies en vertu du troisième alinéa de cet article.

Il peut désigner à cette fin un fonctionnaire de chaque municipalité sur le territoire de laquelle s’applique l’interdiction pouvant être levée; la désignation n’est valide que si le conseil de la municipalité y consent.

Commentaires
Comme on peut le constater, il s’agit d’une exception à la règle générale qui est celle de l’interdiction.

65. Dans les 60 jours qui suivent la réception de la copie du règlement, le ministre doit donner son avis sur la conformité de celui-ci aux orientations gouvernementales.

Doit être motivé l’avis qui indique que le règlement ne respecte pas ces orientations. Le ministre peut alors, dans l’avis, demander à l’organisme compétent de remplacer le règlement ; il peut également y fixer un délai pour l’adoption du règlement de remplacement.

Le ministre notifie l’avis à l’organisme compétent. Dans le cas prévu au deuxième alinéa, il en transmet une copie à chaque organisme partenaire.

Commentaires
Comme on le voit, le ministre doit rendre son avis dans les 60 jours. C’est dans ce cadre que le comité Pour un choix éclairé dans Nicolet-Yamaska a fait parvenir au ministre son objection à la validation du RCI dans la mesure où autorisant l’installation d’éoliennes, la MRC détournait de son sens et de sa finalité un RCI.

66. Le règlement entre en vigueur le jour de la notification par le ministre à l’organisme compétent d’un avis attestant que le règlement respecte les orientations et projets visés à l’article 65 ou, en l’absence d’avis, à l’expiration du délai prévu au premier alinéa de cet article.

Le plus tôt possible après l’entrée en vigueur du règlement, le secrétaire publie un avis de la date de cette entrée en vigueur dans un journal diffusé sur le territoire de l’organisme compétent.

Il transmet, en même temps, une copie certifiée conforme du règlement et de l’avis à chaque organisme partenaire.

Commentaires
En vertu des dispositions en cause, l’entrée en vigueur du RCI ne se réalise qu’au moment où le ministre transmet son avis favorable. D’ici là, le RCI n’a aucune force légale. Remarquons l’obligation de publication une fois l’avis du ministre rendu.

68. Aucun permis de construction, permis de lotissement, certificat d’autorisation ou certificat d’occupation ne peut être délivré en vertu d’un règlement d’une municipalité, à l’égard d’une activité qui est, soit interdite, soit autorisée moyennant la délivrance d’un permis ou d’un certificat, en vertu de l’un des articles 62 à 64, sauf dans le second cas si elle a été ainsi autorisée.

Les dispositions d’un règlement de contrôle intérimaire, adoptées en application du troisième alinéa de l’article 64, rendent inopérante toute disposition inconciliable d’un règlement d’une municipalité qui a été adoptée en vertu de l’un ou l’autre des paragraphes 3°, 4° et 5° du deuxième alinéa de l’article 113.

En outre, lorsqu’un avis de motion a été donné relativement à un règlement de contrôle intérimaire visé au deuxième alinéa, aucun plan de construction ne peut être approuvé ni aucun permis ou certificat accordé pour l’exécution de travaux ou l’utilisation d’un immeuble qui, advenant l’entrée en vigueur du règlement faisant l’objet de cet avis de motion, seront prohibés dans la zone agricole concernée.

Le troisième alinéa cesse de s’appliquer à l’expiration de la période qui commence le jour de la présentation de l’avis de motion et qui se termine quatre mois plus tard. Il cesse toutefois de s’appliquer avant l’expiration de cette période le jour où un avis de motion relatif à un règlement de remplacement est présenté ou, à défaut, le jour où le délai fixé par le ministre, conformément au deuxième alinéa de l’article 65, expire.

Commentaires
Le 2e alinéa de l’article en cause, nous donne la clé pour comprendre les rapports entre les règlements locaux et le RCI. En effet, ce n’est que dans la mesure où le règlement local serait inconciliable avec le RCI qui obligerait la municipalité locale à modifier son règlement. Il faut donc interpréter adéquatement le sens du terme « inconciliable ». Si un règlement local est simplement plus sévère que le règlement de la MRC (le RCI), on ne peut interpréter cette situation comme faisant partie du caractère inconciliable des deux règlements. Le terme « inconciliable » n’est pas équivalent à celui du terme « identique ». Par exemple, si le règlement local est plus sévère que le RCI, le citoyen qui respecte son règlement local ne viole aucunement le règlement de la MRC. De fait, il faudrait que le règlement local soit moins sévère que le RCI pour que l’on puisse conclure au caractère inconciliable des deux règlements. En effet, respectant le règlement local, le citoyen se trouverait dans la situation de violer le RCI. Les municipalités qui veulent se doter d’un règlement plus sévère que celui de la MRC afin de mieux protéger leur territoire peuvent donc le faire sans crainte. C’est d’ailleurs ce qu’a admis la préfète de la MRC de Nicolet-Yamaska lors de la rencontre des maires du 22 novembre 2023.Quant à l’article 113 mentionné précédemment, rappelons qu’il concerne l’adoption des règlements de zonage par les municipalités locales.

71.0.4. Dans le cas d’un règlement adopté en vertu de l’article 64 qui est lié à la modification ou à la révision d’un schéma et qui vise une zone agricole établie en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (chapitre P-41.1), l’avis ministériel prévu à l’article 65 tient compte des orientations liées aux objectifs visés au troisième alinéa de l’article 5. Si le règlement prévoit des normes visant à atténuer les inconvénients reliés aux odeurs inhérentes aux activités agricoles, l’avis indique de plus les paramètres pour l’établissement de distances séparatrices en vue d’atténuer de tels inconvénients.

Commentaires
Remarquons que cette disposition impose des obligations spécifiques concernant la production agricole. Il faudra donc que le ministre justifie sa validation d’un RCI qui malmène de façon directe et immédiate la production agricole.
  1. La participation de la population

En regard de la consultation de la population afin d’assurer sa participation de la population à un projet de production d’énergie renouvelable, l’article 80.1 de la loi sur l’aménagement et l’urbanisme prévoit :

80.1. Toute municipalité locale peut adopter une politique de participation publique qui contient des mesures complémentaires à celles qui sont prévues dans la présente loi et qui vise à favoriser la diffusion de l’information, la consultation et la participation active des citoyens au processus décisionnel en matière d’aménagement et d’urbanisme.

Commentaires
Tel qu’on peut le constater à la simple lecture de la disposition, le législateur a octroyé aux municipalités locales la plus large compétence afin d’assurer la consultation et la participation du public à un tel projet, ce qui inclut forcément la compétence d’une municipalité locale pour organiser un référendum consultatif sans que soit nécessairement en cause un règlement de zonage ou un règlement d’emprunt. C’est une question de volonté politique et non de compétences puisque celle-ci est très large et laissée à la discrétion de la municipalité locale.
  1. La consultation de la population

Les dispositions prévues à l’article 80.3 de la loi sur l’aménagement et l’urbanisme énumèrent les principes qui doivent être pris en compte par toute politique de consultation et de participation de la population à un projet. Il s’agit en quelque sorte d’un archétype regroupant les meilleurs pratiques en ces matières. Certes, ces principes ne s’appliquent que si une municipalité veut être exempté de tenir des référendums lorsque la loi le prévoit. Mais ces principes énumèrent les qualités que devraient posséder toute politique de consultation publique. Ces dispositions sont ainsi formulées :

80.3. Le ministre fixe, par règlement, toute exigence relative à la participation publique dans le cadre de l’application de la présente loi et au contenu d’une politique de participation publique.

Le règlement vise notamment les objectifs suivants:

1° la transparence du processus décisionnel;

2° la consultation des citoyens en amont de la prise de décision;

3° la diffusion d’une information complète, compréhensible et adaptée aux circonstances;

4° l’attribution aux citoyens d’une réelle capacité d’influence;

5° la présence active des élus dans le processus de consultation;

6° la fixation de délais adaptés aux circonstances, suffisants et permettant aux citoyens de s’approprier l’information;

7° la mise en place de procédures permettant l’expression de tous les points de vue et favorisant la conciliation des différents intérêts;

8° la modulation des règles en fonction notamment de l’objet de la modification, de la participation des citoyens ou de la nature des commentaires formulés;

9° la mise en place d’un mécanisme de reddition de comptes à l’issue du processus.

Dans sa politique, la municipalité locale doit indiquer, le cas échéant, qu’elle juge que celle-ci est conforme au règlement pris en vertu du présent article et qu’elle se prévaut de l’article 80.2.

Le ministre peut, dans l’exercice de ce pouvoir, établir des règles différentes sur la base de tout critère pertinent et pour tout groupe de municipalités.

Commentaires
Lorsqu’on examine la performance de la MRC Nicolet-Yamaska en matière de consultation publique, on constate aisément l’écart abyssal qui sépare ces principes de leur application en Nicolet-Yamaska.Par exemple, s’est-on assuré de la transparence du processus ? A-t-on réalisé une consultation en amont de l’élaboration du projet ? A-t-on diffusé une information complète sur les nuisances et autres enjeux ? A-t-on permis aux citoyens de véritablement influencer le projet ? Tous les élus se sont-ils impliqués dans le processus de consultation ? A-t-on donné aux citoyens un temps raisonnable pour examiner les divers aspects du projet ?A-t-on mis en place un processus de conciliation des intérêts ?A-t-on élaboré un processus de reddition de compte des élus en regard de leur implication dans ce projet ?Poser ces questions, c’est y répondre : aucun de ces principes n’a été appliqué par la MRC de Nicolet-Yamaska.
  1. La loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale

L’article 4 de la loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale impose aux élus diverses obligations qui relèvent de l’éthique. Cette disposition est ainsi formulée :

4. Le code d’éthique et de déontologie énonce les principales valeurs de la municipalité en matière d’éthique; parmi ces valeurs, les suivantes doivent être énoncées:

1° l’intégrité des membres de tout conseil de la municipalité;

2° l’honneur rattaché aux fonctions de membre d’un conseil de la municipalité;

3° la prudence dans la poursuite de l’intérêt public;

4° le respect et la civilité envers les autres membres d’un conseil de la municipalité, les employés de celle-ci et les citoyens;

5° la loyauté envers la municipalité;

6° la recherche de l’équité.

CommentairesSi on regarde de près l’application de ces principes dans le cadre d’un projet d’implantation d’un parc éolien, il est possible de conclure à une application inappropriée desdits principes. Ainsi, en regard du 4e alinéa, force est de constater des lacunes évidentes. Par exemple, dans une déclaration à la presse, la préfète de la MRC de Nicolet-Yamaska, Mme Geneviève Dubois, a tenu des propos peu reluisants sur Rachel Fahlman : « Mais, d’abord, j’étais quand même assez surprise des propos qui sont… plusieurs propos sont inexacts, de Mme Fahlman. Je suis quand même assez surprise du fait qu’elle semble très peu informée alors qu’on a eu des rencontres quand même avec les élus. Donc soit vraiment elle est mal informée, ou elle est de mauvaise foi. »Dans un courriel adressé à madame Janie Vachon-Robillard, porte-parole du collectif Pour un choix éclairé dans Nicolet-Yamaska, Mme Dubois écrit : « Ceci dit, vous qui êtes une fan de transparence et démocratie et qui appréciez les efforts que Nicolet fait à travers ses séances, je suis surprise que vous soyez si proche de Ste-Monique. En matière de transparence des séances publiques et extraordinaires…ils n’ont aucun conseil à donner. Rien n’est filmé et présenté à la population! Faire la leçon sur la beauté du paysage…mais envoyer ses égouts dans notre belle rivière Nicolet…ça s’appelle parler des deux côtés de la bouche! Belle transparence! » Il nous semble évident que l’attaque contre une autre municipalité et son équipe de direction ne correspond pas au standard prévu par la loi.Dans le même courriel, Mme Dubois se permet une attaque mesquine et injustifiée contre la porte-parole en laissant entendre que celle-ci vise ses propres intérêts personnels dans ses interventions médiatiques : « J’en profite en terminant pour vous féliciter pour l’article sur vous et votre entreprise. Votre visibilité commence à être payante. »Lors de la rencontre du conseil des maires, alors qu’un citoyen critiquait la MRC pour l’envoi d’une mise en demeure au juriste et sociologue M. Langelier, Mme Dubois a laissé entendre que ce citoyen avait critiqué la corruption qui régnait au sein de la MRC alors que ledit citoyen avait critiqué l’inaction de la MRC en regard des conflits d’intérêts des élus, ce qui aurait créé un « climat de corruption moral ». Il y a donc une différence énorme entre la dénonciation d’un crime (la corruption) et une faute de gestion conduisant à un climat de corruption moral. 
  1. La loi sur les élections et les référendums dans les municipalités

La loi sur les élections et les référendums dans les municipalités s’appliquent uniquement aux municipalités locales :

1. Le présent titre s’applique à toute municipalité, sauf à une municipalité régionale de comté, à un village nordique, cri ou naskapi ou à une municipalité dont le conseil, selon la loi qui la constitue ou la régit, n’est pas formé de personnes élues par ses citoyens.

515. Le présent titre s’applique à toute municipalité locale, sauf à un village nordique, cri ou naskapi.

Commentaires
Comme le prévoit ces dispositions, La loi sur les élections et les référendums dans les municipalités s’appliquent uniquement aux municipalités locales. Cela ne veut pas dire, qu’une MRC ne peut organiser un référendum mais bien que lorsqu’une MRC organise une telle consultation, elle n’est pas tenue de suivre les dispositions de cette loi.

517. À titre consultatif, le conseil d’une municipalité peut soumettre une question qui est de la compétence de celle-ci à l’ensemble des personnes habiles à voter ou à celles de la partie de son territoire concernée par la question.

La question doit être formulée de façon à appeler une réponse par «oui» ou «non»; elle est définie par une résolution qui, aux fins du présent titre, est réputée faire l’objet du référendum.

Le conseil peut décréter qu’un scrutin référendaire doit être tenu sans que ne s’appliquent les dispositions du chapitre IV.

518. Est une personne habile à voter de la municipalité ou, selon le cas, du secteur concerné toute personne qui, à la date de référence, n’est frappée d’aucune incapacité de voter prévue à l’article 524 et remplit une des deux conditions suivantes:

1° être une personne physique domiciliée sur le territoire de la municipalité ou, selon le cas, dans le secteur concerné et, depuis au moins six mois, au Québec;

2° être, depuis au moins 12 mois, le propriétaire d’un immeuble ou l’occupant d’un établissement d’entreprise, au sens de la Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1), situé sur le territoire de la municipalité ou, selon le cas, dans le secteur concerné.

Une personne physique doit également, à la date de référence, être majeure et de citoyenneté canadienne et ne pas être frappée d’une incapacité de voter résultant d’un jugement rendu en vertu de l’article 288 du Code civil.

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Comme on peut le constater, il y a 2 catégories de personnes ayant le droit de s’exprimer lors d’un tel référendum : les résidents de la municipalité qui sont citoyens canadiens âgés de 18 ans et plus et qui habite le Québec du 6 mois, et les propriétaires d’un immeuble situé sur le territoire de la municipalité alors que ledit propriétaire n’habite pas le territoire de la municipalité. S’ajoute encore les occupants d’un commerce situé dans le territoire de la municipalité.D’autres dispositions de la loi prévoient le droit de vote de d’autres catégories de citoyens. Ainsi, à l’article 519, une personne qui est à l’extérieur du pays aux fins de travailler pour le gouvernement fédéral ou provincial conserve son droit de vote. À l’article 520, une personne emprisonnée conserve également son droit de vote. À l’article 521, la personne qui quitte temporairement son domicile pour travailler ou étudier, peut également choisir comme domicile sa résidence sur le territoire de la municipalité. De même, en vertu de l’article 521, la personne hébergée dans une institution de santé (CH, CHSLD et CA) peut exercer son droit de vote soit dans le territoire de la municipalité soit à sa résidence antérieure.

535. Le greffier ou greffier-trésorier fixe chaque jour et endroit où le registre sera accessible aux personnes habiles à voter. L’endroit doit être accessible aux personnes handicapées.

Il fixe autant de jours consécutifs, jusqu’à concurrence de cinq, qu’il y a de tranches complètes de 500 dans le nombre de demandes requis selon l’article 553 pour qu’un scrutin référendaire soit tenu. Lorsque ce nombre est inférieur à 500, il ne fixe qu’un jour.

Chaque jour fixé doit être compris dans la période de 45 jours qui suit la date de référence.

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Remarquons la nécessité que l’ouverture du registre s’étende sur une journée par tranche de 500 personnes habiles à voter.

536. Le registre doit être accessible, sans interruption, de 9 à 19 heures, sous réserve de toute prolongation prévue à l’article 537, chaque jour fixé par le greffier ou greffier-trésorier.

Toutefois, dans le cas où plusieurs jours ont été fixés et où le nombre de demandes requis pour qu’un scrutin référendaire soit tenu est atteint avant le dernier jour, le greffier ou greffier-trésorier met fin à l’accessibilité du registre à 19 heures le jour où ce nombre est atteint lorsque le conseil de la municipalité a adopté une résolution en ce sens avant le premier jour d’accessibilité.

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Il faut donc une période continue de 10h par journée (de 9h à 19h) où il est possible d’enregistrer son désir d’obtenir un référendum.D’autres dispositions règlent des questions secondaires. Ainsi, l’article 537 prévoit que s’il y a retard où interruption, un délai supplémentaire équivalent doit être accordé aux personnes désireuses de s’enregistrer. À l’article 538, on prévoit que les personne présentes au bureau d’enregistrement au moment où se termine la période peuvent tout de même exercer leur droit de s’enregistrer.L’article 539 prévoit que la municipalité doit donner aux citoyens un délai de 5 jours avant le début de la période d’enregistrement.L’article 543 prévoit que la question posée soit affichée dans le local où s’exerce le droit de s’enregistrer.Les personnes exerçant leur droit de s’enregistrer doivent également s’identifier et donner leur adresse au moment de l’exercice de leur droit.À l’article 550, nous retrouvons une interdiction de publicité dans le local où s’exerce le droit de s’enregistrer. Cette interdiction s’étend à l’ensemble du bâtiment et aux alentours de celui-ci.

553. Un scrutin référendaire doit être tenu, sauf en cas de retrait du règlement, de la résolution ou de l’ordonnance, lorsqu’à la fin de la période d’accessibilité au registre le nombre de demandes atteint le suivant:

1° le nombre équivalant à 50% des personnes habiles à voter, lorsqu’elles sont 25 ou moins;

2° le moins élevé entre 30 000 et le nombre obtenu par l’addition du nombre 13 et de celui qui équivaut à 10% des personnes habiles à voter en excédent des 25 premières, lorsqu’elles sont plus de 25;

[…]

Lorsque le résultat du calcul prévu au premier alinéa donne un nombre comportant une fraction, celle-ci est comptée comme une unité.

Aux fins du premier alinéa, les personnes habiles à voter sont celles qui ont le droit d’être inscrites sur la liste référendaire de la municipalité ou, selon le cas, du secteur concerné.

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Simplifions ce langage obscur. De fait, de façon générale, on prend le chiffre 13 et on y ajoute 10% de la différence entre le nombre de personnes habiles à voter et 25. Telle est la règle.Donnons immédiatement un exemple pour mieux faire comprendre ladite règle. Dans une municipalité où il y aurait 1000 personnes habiles à voter, pour savoir le nombre requis afin qu’un référendum soit tenu, on prend le chiffre 13 et on y ajoute 10% de 975 (1000 – 25), soit 98 personnes. Donc, dans un tel cas, si 111 personnes réclament la tenue d’un référendum, la municipalité doit impérativement le tenir.

568. Le scrutin référendaire est tenu à la date que fixe le conseil de la municipalité et qui doit être un dimanche compris dans les 120 jours qui suivent la date de référence.

Le ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire peut, sur demande, permettre au conseil de fixer le scrutin à une date postérieure comprise dans le délai qu’il précise.

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Il y a donc 120 jours au maximum entre l’adoption de la question par résolution du conseil et la tenue du scrutin référendaire.

572. Au plus tard le dixième jour précédant celui fixé pour le scrutin référendaire, le greffier ou greffier-trésorier en donne un avis public aux personnes inscrites sur la liste référendaire.

Le titre de cet avis doit identifier le groupe de personnes auxquelles il s’adresse. Il doit en outre, lorsque l’avis s’adresse aux personnes inscrites sur la liste du secteur concerné, décrire sommairement ce secteur.

L’avis doit mentionner:

1° le numéro, le titre, l’objet et la date d’adoption du règlement, de la résolution ou de l’ordonnance faisant l’objet du référendum;

2° l’endroit, les jours et les heures où le règlement, la résolution ou l’ordonnance peut être consulté;

3° le jour et les heures où sera ouvert tout bureau de vote lors du vote par anticipation, le cas échéant;

4° le jour et les heures où sera ouvert tout bureau de vote lors du scrutin référendaire;

5° le texte de la question référendaire;

6° le lieu où sera établi tout bureau de vote lors du vote par anticipation, le cas échéant, et lors du scrutin référendaire et, dans le cas où il y a plusieurs bureaux de vote, les indications servant à déterminer celui où peut voter une personne inscrite sur la liste référendaire;

7° le jour et l’heure où commencera le recensement des votes et le lieu où il s’effectuera.

Les mentions visées au paragraphe 6° du troisième alinéa ne sont pas obligatoires dans le cas où le greffier ou greffier-trésorier fait distribuer des cartes de rappel contenant ces mentions.

Dans le cas où le règlement, la résolution ou l’ordonnance faisant l’objet du référendum est un règlement, une résolution ou une ordonnance d’emprunt, l’avis doit aussi mentionner le montant de l’emprunt projeté et l’emploi projeté des sommes empruntées.

Dans le cas où il s’adresse aux personnes inscrites sur la liste du secteur concerné, l’avis doit illustrer par croquis le périmètre de ce secteur. En plus ou au lieu de ce croquis, l’avis peut décrire le périmètre du secteur en utilisant, autant que possible, le nom des voies de circulation.

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Ainsi, deux avis doivent être donnés à la population : le premier, 30 jours avant la tenue du scrutin donnant la question et autre information pertinente et un second avis, 10 jours avant la tenue du scrutin.

575. Le bulletin de vote contient, au recto:

1° une question qui commence par les mots « Approuvez-vous » et qui mentionne ensuite le numéro, le titre ou l’objet du règlement, de la résolution ou de l’ordonnance faisant l’objet du référendum ou, dans le cas d’un référendum consultatif, la question définie par le conseil de la municipalité;

2° à droite de la question, les mots « OUI » et « NON » placés sur une même colonne, le premier au-dessus du second;

3° un cercle destiné à recevoir la marque du votant en regard de chacun des mots « OUI » et « NON ».

576. Le règlement, la résolution ou l’ordonnance qui fait l’objet du référendum est réputé approuvé par les personnes habiles à voter lorsque les résultats du scrutin révèlent un plus grand nombre de votes affirmatifs que de votes négatifs, à moins que la disposition qui prévoit le référendum n’établisse une règle différente.

Dans ce dernier cas, le greffier ou greffier-trésorier n’est pas tenu de demander un nouveau dépouillement des votes en cas d’égalité.

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L’article 576 indique clairement que la majorité simple l’emporte.

Document réalisé le 10 décembre 2023 par Marc-Olivier Billette et Richard E. Langelier (qui assume seul la responsabilité des commentaires).


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